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Bolivia: La importancia del Banco Central.

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LA INDEPENDENCIA DEL BANCO CENTRAL REQUISITO PARA LA ESTABILIDAD Y EL DESARROLLO ECONOMICO

Por Armando Méndez Morales

La presente investigación destaca que uno de los principales peligros que enfrenta toda sociedad es la inadecuada administración del ciclo económico, que con sus auges y depresiones, corroen la economía libre de mercado. Los estados disponen de dos instrumentos fundamentales, que son: la política fiscal y la política monetaria para enfrentar y domesticar el ciclo. En el pasado, la segunda estuvo subordinada a la primera, por lo que la inflación fue un fenómeno económico corriente durante el siglo XX, en todas partes del mundo, llegando a hiperinflación en algunos países, como es el caso de Bolivia en los años ochenta del siglo XX. La modernidad enseña que hay que separar la política monetaria de la política fiscal, para lo que muchos países han incorporado en sus constituciones políticas el carácter autónomo e independiente de sus bancos centrales. Se concluye que en Bolivia los intentos para hacerlo han sido infructuosos, por lo que su banco central no es autónomo ni independiente.

1) EL CARÁCTER CICLICO DE LA ECONOMÍA

Uno de los principales peligros que enfrenta una economía de mercado, como organización económica, y la democracia representativa, como organización política de la sociedad, es la presencia de depresiones económicas. Se entiende por depresión económica cuando la actividad económica, en lugar de expandirse, se contrae continuamente y con ello cae la producción y el empleo de la gente, con la generalización del descontento porque no sólo que no encuentra trabajo sino que ve que sus ingresen en lugar de subir se reducen. A partir de la Gran Depresión Económica de los años 30 del siglo XX, los economistas han aprendido que una de sus principales funciones es ayudar a los gobiernos a impedir la presencia de la depresión y, mejor aun, a prevenir su indeseada llegada.

Pero también los economistas han aprendido que no es deseable la presencia de expansiones económica desmedidas, como las que se presentan en los denominados "boom", porque su permanencia no es segura. De acuerdo con el principio de la física que dice que todo lo que sube también cae, algo similar ocurre con la economía después de que se vive un auge.

La ciencia enseña las razones por las que las economía son cíclicas y también sugiere un conjunto de instrumentos y de medidas que se deben tomar para su administración, de una manera tal que las fluctuaciones sean lo más tenues posibles, impidiendo fuertes volatilidades.

Está generalizada la idea que estabilidad macroeconómica significa exclusivamente estabilidad de precios o ausencia de inflación. En verdad, el concepto de estabilidad macroeconómica es más amplio y se refiere a la estabilidad tanto en el crecimiento económico que debería mantener toda economía nacional como en el nivel de precios que le acompaña.

La estabilidad macroeconómica tiene, por tanto, dos propósitos: i) La estabilidad de precios o ausencia de inflación como de deflación. Ni alza del nivel de precios ni tampoco su baja, y ii) Un crecimiento real de la economía estable, o lo que es lo mismo decir, un crecimiento efectivo que corresponda a su capacidad potencial de largo plazo.

Hoy, se considera a la política fiscal y a la política monetaria como instrumentos para administrar el ciclo económico, lo fiscal como instrumento político y lo monetario como instrumento técnico.

1. 1.- LA DEPRESION ECONOMICA DE LOS AÑOS 30

Después de la dramática crisis económica de los años treinta, del siglo XX, que llevó al mundo a la mayor depresión económica jamás conocida, - un desempleo del 25 % en los EE.UU.- pasó a ser función del Estado impedir la aparición de depresiones económicas, asegurando lo que en economía se conoce como el "pleno empleo". Hoy, en el mundo de la economía, existe acuerdo en considerar que la depresión económica de los años 30 no hubiese sido tal, si la política monetaria de esa entonces hubiese sido la adecuada. En ese tiempo, la Reserva Federal de los EE.UU. no entregó a la economía la imprescindible liquidez que se requería en ese momento; de haber sido así, una crisis económica no se hubiese convertido en la peor catástrofe económica, precisamente, por la deficiente política monetaria, y que arrastró al descrédito mundial a la economía de mercado. El estatismo económico que se impuso en el mundo es la inexorable consecuencia de la gran depresión.

Como todos los economistas saben fue John Maynard Keynes, quién diseñó las ideas básicas para que las economías nacionales pudiesen enfrentar con éxito las recesiones y depresiones económicas y, por tanto el desempleo, que es consubstancial a un ciclo económico recesivo. La preocupación central de los estados pasó a ser el pleno empleo, propósito que se logró en buen parte del siglo XX, mediante los dos instrumentos más importantes de la política económica y que son: la política fiscal y la política monetaria; la primera, entendida como el manejo de los impuestos y del gasto público y la segunda como manejo de la cantidad de dinero.

1. 2.- PLENO EMPLEO E INFLACION

Pero en la medida que se lograba alcanzar el pleno empleo en las economías industrializadas apareció un fenómeno muy propio del siglo XX y que es la inflación, es decir el alza continua y sostenida del nivel de precios. Lo que pasó es que la política fiscal que debía ser expansiva sólo en las épocas de recesión económica, precisamente, para contrarrestar esa tendencia, se hizo permanente, arrastrando a la política monetaria a lo mismo. Es decir, una vez que los impuestos y el genuino endeudamiento del gobierno eran insuficientes para financiar el creciente gasto público, los gobiernos se vieron obligados a financiar sus actividades con crédito de sus bancos centrales, y que en buen romance, significaba emisión de dinero. La expansión del dinero en todas las economías del mundo se hizo un hecho normal en la segunda mitad del siglo XX hasta alcanzar expansiones anuales de dos dígitos. La excesiva creación de dinero por parte de los bancos centrales llevó a la presencia de la inflación de manera crónica. Los países industrializados llegaron a una tasa promedia anual de inflación del 8% en el periodo 1970-1984.

América Latina, es una región del mundo que se caracterizó por altas tasas de inflación, ésta siempre fue de dos dígitos, llegando, en el periodo 1985-1994, a ser 20 veces más alta en América Latina que la señalada para los países industrializados. Recién en los últimos ocho años la inflación en América Latina pasó a ser de un dígito. Y esto se debió a que en la región equivocadamente se utilizó las políticas keynesianas, que repito son instrumentos para combatir la recesión económica, como herramientas de desarrollo económico. Es decir, se hizo de la política fiscal expansiva y de la política monetaria, también expansiva algo permanente, con el propósito de eliminar una mal entendida y continua insuficiencia de demanda, -que explica por lo general los periodos recesivos de las economías maduras- lo cual se tradujo en una permanente inflación ya que el elevado ritmo de expansión de la demanda interna no podía físicamente ser acompañada por el lado de la oferta de bienes y servicios, ni siquiera con el fuerte endeudamiento externo que también es otra característica de la región.

1.3.- PLENO EMPLEO Y ESTABILIDAD DE PRECIOS

Fue Milton Friedman, Premio Nobel de Economía del año 1976, quién pasó a vanguardizar las ideas económicas en la última parte del siglo XX con sus agudas críticas al manejo de la política fiscal y de la política monetaria que estaban efectuando los países del mundo. Fue él, quién puso en el tapete de la discusión la exagerada creación de dinero que realizaban los bancos centrales del mundo detrás de un ilusorio crecimiento económico, el cual no llegaba pero sí lo hacía la inflación Y esta expansión monetaria se debía a que los gobiernos ante la imposibilidad de financiar sus gastos públicos con impuestos o con un genuino endeudamiento, lo hacían acudiendo a sus bancos centrales, o lo que es lo mismo decir, a la creación desmesurada de medios de pago. Los economistas aprendimos de Milton Friedman que para tener una adecuada política monetaria es requisito fundamental mantener una política fiscal disciplinada.

Es así que se convierte en preocupación fundamental de las economías nacionales el manejo responsable del déficit fiscal. La Unión Europea establece el criterio de un máximo déficit fiscal del 3% con relación al PIB, criterio que en América Latina ha sido recogido tanto por el Mercosur como por la Comunidad Andina. Y este criterio de controlar o manejar un déficit fiscal razonablemente bajo, más allá del numerito algo mágico que parece, no es un capricho sino que busca que el endeudamiento, que todo déficit representa, sea no solo sostenible en el tiempo, tampoco demasiado oneroso, ni se traduzca en recursos captados por el Estado a expensar de reducir la inversión privada.

1.4.- CRECIMIENTO ECONOMICO ESTABLE

Cuando se habla de estabilidad macroeconómica no sólo nos referimos a la ausencia de inflación sino también a que el comportamiento del producto real no sea volátil. Otro problema que las economías nacionales enfrentan es el comportamiento de la tasa de crecimiento de la producción. ¿De que sirve que una economía pueda presentar un alto crecimiento un año para luego hacer lo contrario? Este el problema del ciclo económico. De nada sirve crecer mucho uno año para luego no hacerlo. Lo importante es que el comportamiento de la producción siga muy de cerca su capacidad potencial. Cuando más cerca esté el crecimiento de la producción a su crecimiento potencial quiere decir que la economía está siendo bien administrada.

Las economías nacionales tienen lo que los economistas denominamos una tasa natural de crecimiento que es compatible con la dotación de factores productivos que posean, con la dotación también de capacidad empresarial, dotación tecnológica y dotación de buen gobierno. Y lo importante es que la economía año tras año, periodo tras periodo, tenga un crecimiento del PIB lo más cercano posible a su crecimiento natural o crecimiento potencial. En teoría lo deseable sería que la tasa efectiva de crecimiento del producto sea igual a la tasa potencial, lo cual en la práctica no es posible; las economías están sujetas a las fluctuaciones económicas, al ciclo económico. Hay periodos en que la economía o está por encima de la tendencia o está por debajo. Y esto no es lo deseable.

La acción del Estado sobre la actividad económica se da tanto por la política económica como por las políticas públicas en general. La política económica se compone, fundamentalmente, de la política fiscal y de la política monetaria. La primera referida al manejo de los recursos públicos, de una determinada economía, y la segunda referida al manejo de la cantidad de dinero existente, también en una determinada economía nacional.

Por tanto, función estatal es tratar de que el comportamiento efectivo de la economía este próximo a su crecimiento potencial, utilizando los instrumentos de la política fiscal y de la política monetaria. Lo que frecuentemente sucede es que los gobiernos no están dispuestos a disminuir el ritmo de expansión económica cuando la tasa efectiva está por encima a la que determina la tendencia. Es muy difícil para los gobiernos frenar el gasto público cuando la economía está en falsa bonanza. Este es un tema que los expertos en política fiscal siguen discutiendo para ver la manera de obligar a los gobiernos a disciplinar la política fiscal en los tiempos de bonanza, para lo cual se habla de la necesidad de establecer "reglas fiscales" o establecer un Pacto Fiscal. De cualquier manera, el manejo de impuestos es un hecho siempre esencialmente político y no técnico, que, en un sistema democrático, requiere del acuerdo social; similar situación se enfrenta con relación al gasto público.

Reconociendo que existe un problema en el manejo fiscal, que por esencia es político, no es deseable que el manejo monetario también se politice. Está bien que la política fiscal y el manejo de los recursos públicos estén a cargo de dos poderes del Estado, como son: el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, pero no es óptimo que la política monetaria dependa del ámbito del Poder Ejecutivo ni del Legislativo.

Si el problema que las economías enfrentan en las épocas de bonanza, en la etapa de ascenso del ciclo, es la dificultad de disciplinar a la política fiscal, no parece razonable subordinar la política monetaria a la fiscal, porque de esa manera lo que se hace es agravar la indisciplina fiscal, al poseer el Poder Ejecutivo el instrumento de la creación de dinero bajo su dominio.

Lo deseable es separar las dos políticas, por una parte, la política fiscal como responsabilidad compartida entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, y la política monetaria bajo exclusiva responsabilidad del Banco Central, por otra. La política fiscal debe ser formulada por el Poder Ejecutivo para su aprobación por parte del Poder Legislativo. Con la aprobación del Poder Legislativo – como debe ser toda política de Estado en una democracia representativa- el Poder Ejecutivo pasa a ser responsable de la ejecución y del logro de los resultados esperados al momento de aprobarse la política. En cambio, la política monetaria debería ser formulada, aprobada y ejecutada por una autoridad monetaria que no dependa ni del Poder Legislativo ni del Poder Ejecutivo y que es un banco central. De esta manera el gobierno puede utilizar la política fiscal para propósitos tanto de largo como de corto plazo. En el primer caso apuntando el desarrollo económico del país y, en el segundo caso, para atender adecuadamente el comportamiento del ciclo económico. En este escenario, se encarga a la autoridad monetaria para que con libertad se ocupe de asegurar la estabilidad del nivel de precios y, con ello, del ingreso nacional nominal, tanto en el corto como en el largo plazo.

Es lógico suponer que todo gobierno tiene, como horizonte para lo que se propone hacer, el tiempo de su mandato constitucional, durante el cual hará todo lo posible por asegurar el máximo crecimiento económico posible en ese periodo, para lo que tiene el instrumento fiscal bajo su tutela pero no debe tener el monetario. De esta manera, de principio todo gobierno aprende que debe gobernar y buscar objetivos provechosos para la sociedad pero dentro de una restricción que es la disponibilidad de los recursos económicos, o lo que es lo mismo decir, la capacidad potencial de una economía. De igual manera si la economía real comienza a enfrentar una clara volatilidad, también debe ser obligación fiscal utilizar los mecanismos adecuadas para amortiguar cualquier fluctuación de la producción real. Esto no quiere decir que la política monetaria no tenga un papel que cumplir, en ese gobierno o en cualquier otro, claro que lo tiene, y es el de asegurar la estabilidad económica mediante la estabilidad del nivel de precios, objetivo que lo debe lograr sin ingerencia del mundo de la política sino sólo teniendo en cuenta el conocimiento y la aplicación que la ciencia económica le depara.

Si la economía ingresa a un periodo de recesión lo que puede llevar a deflación de precios, el banco central ofrecerá en los mercados monetarios la liquidez suficiente para frenar tal proceso. Y por el lado contrario, si observa que la economía está ingresando a un periodo de calentamiento y que se expresa en inflación, el banco central independientemente verá los mecanismos adecuados para reducir la liquidez presente en la economía. De ninguna manera, un banco central debería ser presionado por el lado de la política para, por ejemplo, mantener artificialmente un periodo de expansión económica de corto plazo, o lo que es lo mismo decir mantener momentáneamente la actividad económica por encima de lo potencial. Pero para hacer esto se requiere de una institución desvinculada del poder político del momento, quién con objetividad y con criterio estrictamente económico tenga la libertad de diagnosticar el comportamiento del ciclo y, en consecuencia, aplicar la terapia correspondiente de manera precisa ágil e inmediata, lo cual implica un banco central independiente.

1.5.- MEJORAR EL CRECIMIENTO EN EL LARGO PLAZO CON ESTABILIDAD DE PRECIOS.

En verdad, los gobiernos se mueven en el corto plazo, les interesa que la economía crezca lo más posible en ese periodo, no hacerlo de esa manera, querría decir que los gobiernos no están administrados por políticos sino por técnicos. Sin embargo, la labor de los economistas es aconsejar a todo gobierno cual puede ser el techo máximo de crecimiento sostenible de una economía y la manera de lograr este objetivo. En otras palabras, aconsejarle para que la economía no se mueva en recesión pero tampoco en aparente bonanza.

La política fiscal, en los países desarrollados, cada vez es menos un instrumento que apuntale el desarrollo económico para convertirse en un instrumento para combatir el ciclo económico y para redistribuir ingresos en favor de los más pobres. En cambio, en los países en desarrollo sigue cumpliendo ese importante rol – de desarrollo- por lo cual tiene la tendencia a convertirse en un medio que acentúa la expansión del ciclo, impidiendo su control y amortiguamiento, e impidiendo que se haga ahorro público en la etapa de expansión para utilizarla en la etapa de recesión.

Pero lo importante -y no lo urgente- es el crecimiento sostenible de largo plazo de la economía, y en este campo, menos significación tiene la política monetaria que la política fiscal. Una buena política fiscal permite romper los cuellos de botella para que la inversión privada se expanda. Una disciplinada política fiscal no genera un incremento de las tasas de interés internas, al no endeudarse internamente en forma indebida, por lo que tampoco encarece la inversión privada. En cambio, la política monetaria, en su sentido estricto, entendida como la administradora de los medios de pago, no ayuda directamente al mayor crecimiento económico, si no es a través de asegurar la ausencia de inflación, ese terrible ruido y desorden que destruye el sistema de precios como asignadores de los recursos económicos.

La política monetaria no es un instrumento directo para el desarrollo. Con más o menos dinero no se aumenta o se disminuye el crecimiento económico de largo plazo. Hoy, hay aceptación que la política monetaria es el instrumento más importante para asegurar la ausencia de inflación y esta es su contribución para que la economía real crezca. La política monetaria no determina directamente el crecimiento de largo plazo en ningún tipo de economía. En economías financieramente desarrolladas, que poseen moneda propia como activo financiero, la política monetaria influye sobre la tasa de interés en el corto plazo, pero en el largo plazo tampoco afecta la tasa real de interés. En economías dolarizadas como la boliviana, el Banco Central no tiene la capacidad de influir su comportamiento ni siquiera en el corto plazo, precisamente por la presencia de ese fenómeno.

1.6 HAY QUE SEPARAR LA POLITICA MONETARIA DE LA POLITICA FISCAL

Tradicionalmente, en todas las economías del mundo, la política fiscal es administrada, de manera conjunta, entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El primero propone y ejecuta el presupuesto general de la nación, y el segundo lo aprueba y fiscaliza su ejecución. En cambio, ha sido costumbre que el Poder Ejecutivo se reserve el derecho del manejo de la política monetaria, a través de sus ministerios de economía, de hacienda o de finanzas; convirtiendo a los bancos centrales, de los países, en meros operadores de la política monetaria.

El resultado ha sido la inflación crónica y creciente, en la segunda mitad del siglo XX, y en casi todas las economías del mundo, pero con algunas excepciones como es el caso de Alemania. Como es conocido por todos, Alemania sufrió una hiperinflación en los años cuarenta, razón por la cual -y en los hechos- delegó la competencia de la política monetaria al Deutch Bank, con lo cual eliminó ese mal monetario, haciendo de Alemania una de las economías más estables de Europa, desde entonces hasta ahora, y por tanto, convirtiéndose en ejemplo para el manejo monetario de las economías nacionales.

América Latina ha sido el continente donde la inflación ha reinado permanentemente, y donde varios países han conocido la hiperinflación, -entre ellos Bolivia- razón por la cual, y siguiendo el ejemplo de Alemania, han decidido otorgar la competencia del manejo de la política monetaria a sus bancos centrales, dando lugar a lo que se denomina como la autonomía de los bancos centrales.

La experiencia nuestra –y en general de América Latina- señala que el gobierno central, en el pasado, abusó de la política monetaria, lo que es lo mismo decir, de la emisión monetaria efectuada por el banco central, para financiar sus enormes y crónicos déficits fiscales, ocasionando la crónica inflación. Cuando esta se descontroló vino la hiperinflación de los años ochenta.

La hiperinflación de mediados de los años ochenta que vivió Bolivia es la expresión máxima de la subordinación del Banco Central al Ministerio de Hacienda y, por tanto, de la emisión monetaria al mundo exclusivo de la política, excluyendo cualquier consideración técnica en el manejo monetario. Debe recordarse que el problema surgió cuando el gobierno central comenzó a comprometerse en gastos, y de manera descontrolada, para lo cual no disponía de ingresos genuinos, viéndose obligado, por intermedio del Ministerio de Hacienda, a pedir compulsivamente créditos al Banco Central de Bolivia, como única manera de financiar dichos compromisos, créditos que se traducían en simple y exagerada creación de dinero. Exagerada creación de dinero que alimentó crecientemente la inflación, hasta convertirse en la primera hiperinflación de América.

Por lo anotado, se concluye que es deseable que el Estado delegue en una institución independiente y profesional la competencia del manejo de la política monetaria con el propósito de asegurar la estabilidad del nivel de precios, o la ausencia de inflación, bajo el convencimiento de que esta es una condición necesaria –pero no suficiente- para el crecimiento económico. Esto significa que el Estado mediante el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se reserva el manejo de la Política fiscal, pero transfiere la competencia de la política monetaria a una entidad especializada en el tema, como es el Banco Central de Bolivia, para lo cual constitucionalmente debe otorgarle el carácter de entidad autónoma, lo
que significaría que, en el marco de su Ley Orgánica, su Directorio sería el único responsable de normar y reglamentar todas las actividades que engloba la política monetaria, como así también todas las actividades de apoyo administrativo que la formulación, aprobación, ejecución y fiscalización de la política monetaria así lo exija.

La autonomía del Banco Central, que significaría la transferencia de la competencia estatal del manejo de la política monetaria a esta entidad, no significaría que no se efectué la permanente y necesaria coordinación entre la política fiscal y la política monetaria, o lo que es lo mismo decir, entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. Lo que sucedería es que el Banco Central sería la "única autoridad monetaria y el órgano rector de todo sistema de captación de recursos e intermediación financiera" sin subordinarse ante el Ministerio de Hacienda y, por tanto, al Poder Ejecutivo.

2) LA AUSENCIA DE INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA EN BOLIVIA

Otra de las razones que aconseja que la política monetaria se despolitice en Bolivia es la terrible debilidad en cuanto a la pública institución presupuestaria que presenta, y que pase a depender de un organismo altamente cualificado para el efecto.

Una estimación próxima a la realidad nos señala que la duración promedia en el cargo de Ministro de Hacienda en Bolivia es de un año, denotando con ello una gran inestabilidad en tan importante cargo, que tiene la obligación de asegurar la estabilidad económica del país, junto al Presidente del Banco Central. No es casual que, hoy en día, estos dos se constituyan en las principales autoridades económicas de cualquier Estado, llámese Ministro de Hacienda, de Finanzas o Secretario del Tesoro, por un lado, o Presidente/Gobernador del Banco Central o Reserva Federal, por el otro.

Hoy, es normal la reunión conjunta de estas autoridades económicas en eventos internacionales comenzando por aquella, en el mundo desarrollado, denominada el G7. En la región la Comunidad Andina de Naciones, y el Mercosur y Estados Asociados, convocan periódicamente a reuniones conjuntas de estos mandos económicos con el propósito de intercambiar información y experiencias y también para coadyuvar a los procesos de integración comercial y económica, en los cuales la región hace tiempo está abocada.

Un comportamiento similar de inestabilidad al señalado para el Ministro de Hacienda, en esa repartición estatal, ofrece el cargo de Viceministro de Presupuesto, cargo que en teoría es jerárquicamente inmediato inferior al de Ministro de Hacienda, pero no en la práctica ya que quién ejerce esta importancia es el Viceministro del Tesoro, denotando con ello que lo del día, lo urgente, supera lo importante en el manejo de recursos públicos.

2.1. NI PROGRAMACION DE OPERACIONES NI PRESUPUESTO

La teórica calificación que otorga mayor jerarquía al Viceministerio de Presupuesto que al Viceministerio del Tesoro proviene tanto de las ciencias de la administración como de la propia ley en Bolivia. La moderna administración enseña que lo primero, lo más importante en la gestión, ya sea pública o privada, es la programación y organización de las actividades, para luego ejecutar lo planeado. Se supone que la creatividad, las iniciativas, la consideración de las restricciones y la visión de futuro se hacen presentes en la fase de la programación y de la organización de cualquier tipo de actividad; es decir, la presupuestación es lo estratégico y la ejecución lo táctico.

La denominada Ley SAFCO que desde principios de los años noventa se constituye en la normatividad fundamental para la administración y el control de los recursos públicos, y que sigue siendo más una declaración de intenciones y pretensiones, que una realidad, agrupa los sistemas de administración en dos: el primero, denominado sistemas para programar y organizar actividades, y que son: programación de operaciones, organización administrativa y presupuesto; y el segundo, los sistemas para ejecutar lo programado, (administración de personal, administración de bienes y servicios, tesorería y crédito público y contabilidad integrada).

¿Por qué en la práctica el Viceministerio del Tesoro es de lejos el más importante del Ministerio de Hacienda? Por la sencilla razón de que el Presupuesto General de la Nación (PGN) es simplemente una formalidad que se cumple, donde el registrado volumen de gastos siempre está por encima de la realidad de los ingresos, algo que no parece interesar a los representantes nacionales, quienes concentran sus preocupaciones en el volumen de recursos de inversión que el Poder Ejecutivo (PE) está pensado destinar a las regiones. En la realidad como el PGN registra gastos por encima al de los ingresos al momento de la ejecución, recursos que corresponde al Viceministerio del Tesoro administrarlos, se enfrenta con la ineludible obligación de racionar los recursos, -o endeudarse- dada la evidente insuficiencia de los mismos, con lo que el verdadero PGN se lo hace al momento de la ejecución.

2.2. CONFUSAS COMPETENCIAS, IMPRECISIONES, Y RECURSOS PUBLICOS SIN OBJETIVOS

Se supone que las competencias del Poder Legislativo (PL) y del (PE) en materia presupuestaría son claras, ya que la Constitución Política del Estado (CPE) determina que el Presidente la República debe presentar al Poder Legislativo "los presupuestos nacional y departamentales... y proponer durante su vigencia las modificaciones necesarias". Adicionalmente la CPE dispone que "la cuenta de los gastos públicos conforme al presupuesto se presentará anualmente" para que el PL los apruebe. Es decir, la formulación presupuestaria y su ejecución corresponden al PE y la aprobación del presupuesto y la correspondiente fiscalización de lo ejecutado corresponden al PL.

Sin embargo, hay interrogantes que no tienen una respuesta precisa, comenzando por definir el alcance y el contenido de lo que se denominan "presupuesto nacional y departamentales" o "Administración Pública", cuando la presentación del PGN contiene a los siguientes grupos institucionales: Administración Central, Instituciones públicas descentralizadas, prefecturas departamentales, gobiernos municipales, instituciones de la seguridad social, empresas públicas e instituciones financieras; pero el PE no presenta en este mismo formato la rendición de cuentas, sino únicamente lo hace de la Administración Central, informe financiero que, además, hace varios años no es considerado ni menos aprobado por el PL .

Sin ningún atrevimiento adjetival se puede calificar al PGN de documento poco inteligible, que tiene una extensión de 600 páginas agrupadas en dos tomos; el primero, bajo el Titulo de Resumen General y el segundo bajo el título de Presupuestos Institucionales. Como único sustento programático y de política económica el PGN conlleva unos pocos indicadores económicos que se espera se alcanzarán en la gestión (PIB nominal, tasa real de crecimiento del PIB, tipo de cambio, tasa de inflación, eficiencia de recaudación para la renta y la aduana y el déficit fiscal con relación al PIB), sin ninguna explicación de cómo y con qué política económica se piensa (se programa) alcanzar dichas metas, y menos existe un documento adjunto de programación de las operaciones que se supone es el sustento para cualquier presupuesto. Pero como estos indicadores/metas no se incluyen explícitamente en la ley presupuestaria anual, tampoco son compromisos y obligaciones del PE, como contraparte a los recursos que maneja.

2.3. ¿QUÉ REALMENTE APRUEBA EL PODER LEGISLATIVO?

¿Cuál el grado de desglose y de detalle del presupuesto que supuestamente aprueba el PL? Un presupuesto, por el lado del gasto, se clasifica en grupos de gasto, estos en partidas y luego en subpartidas, al interior de lo que técnicamente se denominan "programas" (conjunto de actividades afines para la consecución de resultados). Hay muchas preguntas: ¿la aprobación congresal debe ser el monto global del presupuesto? ¿global por institución, por programas, por grupos de gastos o hasta el nivel de subpartidas? Estas preguntas son pertinentes responderlas porque durante la ejecución del presupuesto se aplican las normas de transferencia presupuestaria aprobadas por decreto supremo (decisión del PE y no del PL) por las que se pueden realizar transferencias de recursos entre instituciones, entre programas y grupos de gastos y por supuesto entre partidas y subpartidas, con algunas restricciones como aquella que determina que no se pueden transferir recursos de inversión a gasto corriente. A este comportamiento, en alguna oportunidad, alguien denominó la "chequera en blanco" que el PL otorgaba al PE en materia de manejo presupuestario.

A su vez, la Ley SAFCO determina un tratamiento presupuestario diferente para las instituciones públicas en función a sí se tratan de entidades que son financiadas con los impuestos o instituciones que generan sus propios recursos. Para el primer caso, los presupuestos representan límite máximo de gasto, pero para el segundo caso se convierten en instrumentos que son indicativos de "sus operaciones de funcionamiento y de inversión". También esta ley determina que el Sistema de presupuesto deberá estar en función de las prioridades de la política gubernamental y de los requerimientos monetarios de la programación de operaciones y de la organización administrativa, lo cual el PL no comprueba porque no se acompaña al PGN ningún documento que tenga este contenido .

Existe la Ley 2042 (administración presupuestaria) que tampoco da luces sobre cómo se debe formular y presentar el PGN, ni que es lo que debe aprobar el Poder Legislativo. Tampoco existe claridad normativa sobre el rol que cumple este poder con relación al déficit fiscal y al respectivo endeudamiento público, ya sea interno o externo, porque nada se dice al respecto en la ley anual de presupuesto. Si bien la CPE determina que todo empréstito debe ser aprobado por el PL, sólo se cumple y de manera formal con los provenientes del exterior, pero no con los empréstitos internos. La experiencia histórica indica que el PL siempre aprueba el endeudamiento externo sin considerar la capacidad de endeudamiento del país, con lo cual quién realmente decide el nivel de endeudamiento –y sus consiguientes peligros- es el Poder Ejecutivo, y sobre lo cual parece no tener ninguna competencia real el PL. Y sobre el endeudamiento interno la práctica demuestra que el Ministerio de Hacienda ejerce esto plenamente, ya que no existe autoridad interna alguna que pueda controlar y limitar.

2.4. ¿Y EL DÉFICIT FISCAL?

Anualmente, se aprueba la ley del PGN que abarca una gestión igualmente anual y, que en su primer artículo, dictamina el monto total máximo no de gastos sino del total de recursos, que el sector público puede utilizar tanto para gastos como para la amortización de la deuda, monto que por definición es igual a los ingresos del sector público más el endeudamiento bruto y uso de depósitos bancarios acumulados. Pero si este techo está sobrestimado, -como siempre lo está- la verdadera asignación de los recursos los tiene que efectuar el PE. La ley no dice nada con relación al volumen del déficit fiscal

El PL en un intento aparente de tener una mayor participación en la aprobación del presupuesto, en algunos años ya pasados, ingresó en un detalle que no parece lo más aconsejable ni eficiente, como por ejemplo: reducciones puntuales y en porcentajes en partidas de gasto en determinadas instituciones y no en otras, para incrementar a su vez los gastos de algunas instituciones; fusión y supresión de entidades públicas; todo ello sin el sustento técnico imprescindible que debería ser presentado previamente por el PE. En lugar de ocuparse el Poder Legislativo de lo grande del presupuesto, del volumen del déficit fiscal y su forma de financiamiento sustentable, viendo, analizando y evaluando la política económica y los propósitos que animan al Poder Ejecutivo, con el uso de recursos públicos y su evolución en el tiempo, pasó a prestar atención a lo secundario, pero no a lo fundamental . Pero en general la actuación del Poder Legislativo ha sido siempre pobre al momento de considerar y aprobar el Presupuesto General de la Nación.

La atribución del PL debería ser aceptar o rechazar el proyecto de PGN, o en su defecto exigir al PE las enmiendas correspondientes, para que esa instancia de gobierno realice los ajustes pertinentes de forma rigurosa y no de manera improvisada.

En los dos últimos años, como un hecho no normal, el sector público está mostrando un superávit fiscal. Este comportamiento inusual de las finanzas públicas se explica por los siguientes hechos: Primero, se ha presentado un incremento substancial de los ingresos públicos en virtud a la creación de un impuesto del 32 por ciento sobre el valor bruto de producción de hidrocarburos, el mismo que se aplica a un mayor volumen que en el pasado y a un precio que casi se ha cuadruplicado. Segundo, parte fundamental de esos recursos no han sido gastados pero ya están distribuidos entre las instituciones públicas, recursos que se encuentran depositados en cuentas fiscales en poder del Banco Central, y tercero, Bolivia se ha beneficiado con substanciales condonaciones de su deuda pública externa.

3.- POLITICA MONETARIA INDEPENDIENTE

Un problema fundamental de todo país es disciplinar a la política fiscal, enseñar a los gobiernos que enfrenta restricciones presupuestarias al momento de concretar sus ofrecimientos electorales. Una manera de hacerlo es impedir la subordinación de la política monetaria a la política fiscal, lo que es lo mismo decir la subordinación del Banco Central al Ministerio de Hacienda. Una manera de hacer es que el Banco Central no tenga obligación de otorgarle créditos al gobierno, de cualquier tipo, sino únicamente créditos de liquidez y de corto plazo como consecuencia de la decisión de su máxima autoridad que es su Directorio, enmarcada en su fundamental misión de asegurar la estabilidad de precios y contrarrestar la presencia del ciclo económico.

El manejo de la Política monetaria independiente, implicaría que el BCB no sólo debe ser responsable de la cantidad de dinero que crea, sino de toda la liquidez que exista en la economía y, por tanto, de la entrada y salida de capitales. Para que una economía sea estable no es suficiente asegurar los equilibrios macroeconómicos internos, sino asegurar que no se produzcan abruptas salidas de capital. Y para que esto no se dé tampoco es deseable recibir de manera indiscriminada capitales externos, o lo es que lo mismo decir, un endeudamiento irresponsable. Porque cuando esto se produce las economías presentan "booms" momentáneos de crecimiento que no son sostenibles en el largo plazo. Y el capital "caliente" así como viene se va. De esta manera el BCB debería ser responsable de administrar toda la liquidez existente en la economía, tanto en moneda local como en moneda extranjera, para de esta manera asegurar no sólo la ausencia de inflación sino el comportamiento estable del crecimiento económico. Esta conclusión implica que el BCB debería ser la entidad técnica que le ponga el límite al endeudamiento tanto externo como interno tanto para el sector público como para el sector privado. Su impacto en materia fiscal sería que el Banco Central no sólo que no le daría créditos al Ministerio de Hacienda para financiar su déficit fiscal sino que tampoco le permitiría el endeudamiento excesivo externo y, menos aun, el endeudamiento interno. De esta manera, se eliminaría este mal que constantemente y cíclicamente retorna a la vida nacional, cual es el elevado déficit fiscal. Es imprescindible eliminar, de una vez por todas, la posibilidad del retorno de déficit fiscal no manejable ni sostenible.

Una política monetaria independiente, en su sentido amplio, por tanto no sólo contempla la administración de los sistemas de pagos, sino que incorpora la política cambiaria, la política bancaria y de entidades financieras en general, la política crediticia y de tasas de interés. Es decir, el Banco Central debería tener la competencia de decidir sobre todos estos tópicos de manera técnica, en el momento preciso y desconectado de la política fiscal y de la presión de los grupos de interés.

Es cierto, que el Banco Central vino manejando de manera independiente el tipo de cambio, y lo ha hecho de una manera que puede ser envidiable para muchos países del mundo, por la estabilidad que mantiene, Sin embargo, no se puede desconocer que esa estabilidad fundamentalmente descansó en el incesante ingreso de capitales del exterior, en sus diferentes modalidades, principalmente como endeudamiento público. Hasta julio del año 2005 su comportamiento fue de una continua y suave depreciación porque buscaba que no se alejase de la inflación de precios interna. A partir de esa fecha su comportamiento es también de una continua y suave apreciación debido a unos ingresos de recursos del exterior nunca antes vistos. Y si bien el tipo de cambio es muy estable, no se puede negar que su constante y suave alza fue expresión del crónico problema del país, de gastar mucho y más allá de su capacidad productiva, amortiguado por el endeudamiento externo, que es la manera de aumentar la oferta de bienes ante un exceso de demanda interna. Hoy, la apreciación cambiaria es producto coyuntural de un stock aparentemente muy grande de reservas internacionales en poder del Banco Central. De cualquier manera, una adecuada administración del tipo de cambio no sólo tiene que ver sólo con la inflación sino también con la estabilidad del crecimiento económico de largo plazo

3.1. EL BANCO CENTRAL NO ES INDEPENDIENTE

¿Es independiente el Banco Central de Bolivia del Poder Ejecutivo? ¿Ha sido independiente? ¿La política monetaria se formula independientemente a la política fiscal? ¿Cuan independiente es el Banco del Ministerio de Hacienda? Son preguntas que vale la pena hacerlas y reflexionar sobres las mismas.

Muchos piensan que el Banco Central es autónomo desde la vigencia de la Ley 1670 de octubre de 1995, sin embargo, no es así. Incluso se podría decir que en términos jurídicos hay un retroceso con relación a lo que fue en el pasado. Esta ley en su primer artículo determina que el Banco es "autárquico" lo que semánticamente significa "autosuficiencia económica", lo cual es cierto porque esta institución funciona con sus propios recursos e incluso tiene utilidades que anualmente transfiere al Tesoro General de la Nación. En cambio en la anterior ley orgánica del Banco, de agosto de 1977, en su artículo también primero determinaba que es "una institución autónoma". Autonomía significa gobernarse con normas propias, lo que en este caso querría decir que el Banco Central debía sólo responder al cumplimiento de su Ley orgánica y a las decisiones de su Directorio, en el marco de su Ley, pero no a decisiones del gobierno .

Es extraño que el país no hubiese generado una legislación, que le otorgase una plena independencia al Banco Central, luego de la catástrofe hiperinflacionaria de los años 80. La primera hiperinflación del mundo que no era consecuencia de una conflagración bélica y la primera en América. Alemania, que pasó por una terrible hiperinflación, es el país que, precisamente, enseñó al mundo la necesidad de mantener un banco central independiente. Chile, un país de crónica inflación, y que alcanzó una tasa anual de tres dígitos durante el gobierno socialista de Salvador Allende, tiene hoy un Banco Central completamente independiente.

¿Es la política monetaria independiente? Por lo ya dicho, tampoco. Y la ley actual en vigencia, puede ser calificada en el mejor de los casos de ambigua. Me causa extrañeza que la ley le otorgue la facultad de formular y ejecutar la política monetaria, pero guarda silencio sobre la aprobación de la política monetaria. Hay vacíos y contradicciones en la Ley del BCB. Hay un vació sobre quién aprueba la política monetaria y otro como consecuencia de una ley posterior que le canceló al BCB el carácter de órgano rector del sistema de intermediación financiera . Es igualmente contradictorio que teniendo el BCB una ley y un Directorio no pueda normar sus aspectos administrativos como ser el manejo del presupuesto, salarios, compras y suministros. Para todo esto depende del Ministerio de Hacienda.

La diferencia substancial entre la Ley actual de Banco Central y la ley anterior (1977) es la forma de nombramiento de sus principales autoridades. La actual determina que deben ser nominadas por el Presidente de la República de ternas aprobadas, por voto calificado, en la Cámara de Diputados. En cambio la ley anterior atribuía el nombramiento exclusivamente al Presidente de la Republica .

No se puede negar que el objetivo de ausencia de inflación se cumplió bastante bien, ya que desde el año 1996 la inflación anual fue menor a un dígito, lamentablemente el año 2007 ha vuelto a superar los dos dígitos. Sin embargo, hay dudas razonables para sostener que el mérito sea completamente del Banco Central; en gran medida lo comparte con el Fondo Monetario Internacional, con quién se mantuvo acuerdos por más de 15 de años . Los acuerdos con el FMI le permitían cumplir con su programa monetario ya que estos impedían que el sector público se excediese en el gasto. El FMI cumplía el rol de chaperón, y como si el sector público boliviano fuese como un niño díscolo siempre dispuesto a gastar lo que no tenía. Es dable pensar que si no hubiesen habido estos acuerdos difícilmente el BCB hubiese podido, por sí solo, enfrentar las insaciables necesidades de financiamiento que siempre ha demostrado todo gobierno.

¿Cómo puede ser independiente un banco central si su presupuesto es modificado por el Ministerio de Hacienda, previa su presentación al Congreso Nacional? ¿Cómo puede ser independiente el Banco Central de Bolivia cuando el año 2003 al momento de aprobar el Congreso Nacional el Presupuesto General de la Nación, redujo no sólo salarios sino partidas puntuales de gasto del Banco Central? ¿Cómo puede ser independiente el Banco Central de Bolivia si sus normas de manejo administrativo, compras, suministros, escala salarial que son aprobadas por su Directorio también tienen que ser aprobado por técnicos del Ministerio de Hacienda? ¿Cómo puede ser un banco central independiente cuando el Poder Ejecutivo nombró directores interinos?

3.2. UN BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE SIGUE SIENDO UN OBJETIVO

Un banco central independiente, comenzando por poseer autoridades en estricto cumplimiento con la ley y con la fundamental misión y responsabilidad de toda la política monetaria, debería tener plena libertad para administrarse, dado que la administración no es más que un brazo de apoyo de cualquier actividad que se trate. Libertad administrativa y presupuestaria de un banco central es práctica corriente en otras partes del mundo. En muchos países de la región el presupuesto del banco central no se incluye en los presupuestos generales que aprueban los congresos nacionales. . En este contexto es aconsejable, que las modificaciones financieras del presupuesto, sólo sean discutidas y aprobadas por su Directorio, y no por el Ministerio de Hacienda ni por el Poder Legislativo, lo cual siempre es inoportuno y, por tanto, ineficiente.

La misma ley del BCB debería haber estipulado explícitamente que esta institución esté excluida de todas las otras leyes que tienen por propósito normar al sector público. (SAFCO, Presupuesto, Estatuto del Funcionario Público, etc.) precisamente por ser la única con la competencia de formular, aprobar y ejecutar la Política Monetaria del Estado Boliviano, para lo cual con mayor razón debería tener la competencia de administrarse, a partir del hecho de que todo administración es simplemente apoyo de una actividad principal, lo que además en la práctica aseguraría su no dependencia de la política fiscal, que encarna el Ministerio de Hacienda, todo lo cual debería estar estipulado en su propia Ley Orgánica .

La independencia del Banco Central se la pudo consagrar, no sólo con un cambio constitucional, como algunos piensan, sino simplemente con enmiendas a la ley del BCB, si hubiese habido la decisión política. Si recordamos el Art. 143 de la CPE que dice "El Estado determinará la política monetaria, bancaria y crediticia con objeto de mejorar las condiciones de la economía nacional", claramente no asigna la competencia ni al Poder Ejecutivo ni al Legislativo, lo que abría la posibilidad de que por ley esta competencia se hubiese encargado a la institución especializada en el tema que es el Banco Central y, de esta manera, la política monetaria pasaba a ser una política de estado, permanente, y no subordinada a las necesidades de financiar el déficit fiscal.

Sigue siendo deseable que el Estado Boliviano tenga un órgano rector para todo el sector financiero del país y que debería ser el Banco Central de Bolivia, y otro órgano rector fiscal para todo el resto del sector público que es el Ministerio de Hacienda. De esta manera estaríamos dando un paso importante para asegurar la estabilidad macroeconómica de la nación.

3.3. PERSPECTIVAS

Lo que el Banco Central de Bolivia comparte son las mismas características administrativas y tratamiento que cualquiera de las instituciones públicas denominadas descentralizadas. La única diferencia es que su máxima autoridad es colegiada, es un Directorio, en cambio en otras es unipersonal, como en el caso de los Superintendencias. Muchas entidades públicas en el país vienen buscando autonomía en el sentido de administrarse independiente y sin el tutelaje del Poder Ejecutivo, y el mismo tratamiento se piensa ofrecerle al Banco Central, pero no el tipo de independencia y autonomía que se ha expuesto en la presente ponencia.

Desde que se habló de la necesidad de hacer reformas a la actual Constitución Política del Estado, principios del siglo XXI, el Banco Central de Bolivia hizo gestiones para que se constitucionalice la autonomía del Banco, pero sin ningún éxito . Tampoco ha estado este ánimo en quienes recién elaboraron el nuevo Proyecto de Constitución Política del Estado, por el contrario se observa una concepción de los tiempos del denominado Capitalismo de Estado en Bolivia, que estuvo vigente hasta agosto del año 1985. Este proyecto de Constitución, en su Art. 326, dice: "El Estado, a través del Organo Ejecutivo (Poder Ejecutivo) determinará los objetivos de la política monetaria y cambiaria del país, en coordinación con el Banco Central de Bolivia. En el Art. 327 dice que el Banco Central tiene "autonomía en la gestión administrativa y técnica", de la misma manera que tendrá la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Y en el artículo 328 inciso I, señala que el Banco Central "determina y ejecuta la política monetaria" en coordinación con la política económica del Organo Ejecutivo (Poder Ejecutivo). Y desconociendo las funciones de lo que hace cualquier banco central, en el mundo, principalmente la de "prestamista de última instancia", señala una tajante prohibición en su Inciso II, que dice: "El Banco Central de Bolivia no otorgará préstamos ni garantías a personas individuales o colectivas de derecho privado ni a institución pública alguna". Esta determinación, de entrar en vigencia, obviamente, en algún momento sería enmendada porque es de imposible aplicación. Un banco central, en cualquier parte del mundo, tiene por función otorgar préstamos de liquidez a las entidades financieras y al propio gobierno, precisamente, para cumplir con los objetivos de la política monetaria y de estabilización económica.

Por lo expuesto, se ve más lejos que nunca la independencia del Banco Central de Bolivia en cuanto a la formulación, aprobación y ejecución de la política monetaria con el objetivo central de asegurar la estabilidad de precios, o la ausencia de inflación como de deflación, y, por consiguiente, una genuina autonomía de gestión que implica dejar de peregrinar ante el Ministerio de Hacienda en cuanto a temas presupuestarios y salariales.

4. CONCLUSIONES

De la presente investigación se deben destacar las siguientes conclusiones:

i) La historia económica enseña que unos de los peligros que enfrenta la democracia representativa como sistema de gobierno es la presencia del ciclo económico, ya que las depresiones económicas han sido motivo para alentar ideologías y gobiernos totalitarios que tratan de destruir la economía libre de mercado, para en su lugar instituir una economía autoritaria estatalmente planificada, no viable.

ii) Una función fundamental del Estado democrático es administrar el ciclo económico de tal manera que el crecimiento de la producción sea lo más cercana al crecimiento potencial de la misma. De igual manera se debe impedir la presencia del fenómeno de la inflación como de la deflación.

iii) Una función de todo Estado democrático es asegurar la estabilidad macroeconómica entendida tanto como estabilidad en el crecimiento de la producción y del empleo como de la estabilidad del nivel de precios. Para cumplir con este propósito el Estado cuenta con dos instrumentos fundamentales que son la política fiscal y la política monetaria.

iv) La política fiscal es por naturaleza un hecho político, porque tiene que ver con la redistribución de ingresos y de beneficiarios del gasto público, lo cual requiere dificultosas e imprescindibles negociaciones que debieran realizarse - si es que se vive en una democracia moderna- en el lugar denominado Congreso Nacional, ya que es el sitio donde se encuentran representados los diferentes intereses existentes de toda sociedad. En una sociedad democrática, el Poder Ejecutivo tiene la atribución de la formulación y ejecución de la política fiscal y el Poder Legislativo la atribución de su aprobación. En Bolivia, cuando el Poder Legislativo aprueba el Presupuesto General de la Nación, expresión concreta de la política fiscal, es simplemente un hecho formal y no producto de la negociación democrática y transparente de intereses.

v) La propuesta fundamental de esta investigación considera que se debe autonomizar e independizar la política monetaria de la política fiscal y, por ende, de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, para asegurar en el corto y en el largo plazo la estabilidad macroeconómica deseable para el desarrollo económico de los pueblos. Despolitizar la política monetaria implica que el Estado ya no delega en el gobierno la atribución del manejo monetario sino delega a una institución independiente y autónoma especializada denominada banco central.

vi) En Bolivia el Banco Central no es ni ha sido independiente. Los esfuerzos realizados para este efecto han sido insatisfactorios y no se vislumbra, en el corto plazo, que constitucionalmente el Banco Central de Bolivia pueda tener el status jurídico de "autónomo e independiente". El nombramiento de sus autoridades superiores con participación del Poder Legislativo, determinado por Ley de octubre de 1995, con el propósito de darle cierta independencia, se ha incumplido varias veces.

Termino esta exposición, compartiendo dos pensamientos. La primera proviene de un destacado hombre latinoamericano, como es Enrique Iglesias, quién una vez dijo: "Los bancos centrales son casitas de cristal que se deben mantener al margen de los vendavales políticos que constantemente azotan nuestras tierras". Y la otra, proviene de alguien que fue gobernador de la Reserva Federal de Estados Unidos, quién dijo. "el poder exclusivo del banco central es el poder de crear dinero, y en última instancia, el poder de destruir la economía."

La Paz, Febrero de 2008

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